第三百三十七条

第三百三十七条

承包期内发包人不得收回承包地。法律另有规定的，依照其规定。

【条文主旨】

本条是关于承包期内不得收回承包地的规定。

【条文理解】

一、承包期内发包人不得收回承包地

土地承包经营权是集体土地所有权之上设定的一类他物权，一经设定，即具有对抗所有权的效力。土地承包经营权的收回受土地承包经营权身份性与物权性的限制，只要土地承包经营权未因法定原因而消灭，发包方即不得收回。《物权法》《农村土地承包法》及司法实践中对土地承包经营权收回都作了严格限制，如《物权法》第131条规定：“承包期内发包人不得收回承包地。”2003年《农村土地承包法》第27条第2款曾规定：“……承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。……”而2018年《农村土地承包法》对上述条款进行了修改，完善了进城农户土地承包经营权的保护措施：一是补充、明确了在农户进城以前，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件；二是删除了要求进城农户交回承包地、不交回就收回的规定，修改为由进城农户自主选择如何处分土地承包经营权，法律予以引导支持。既可以按照自愿有偿原则，依法将土地承包经营权转让给本集体经济组织其他农户，也可以自愿有偿地将承包地交回发包方，还可以流转土地经营权。如承包方自愿交回承包地的，根据《农村土地承包法》第30条规定，应当提前半年以书面形式通知发包方，同时在承包期内承包方不得再要求承包土地。在承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。具体补偿数额可由发包方和承包方双方协商确定，或者请有关评估机构进行评估。总之，根据本条规定，除非法律对承包地的收回有特别规定外，在承包期内，无论承包人发生什么样的变化，只要作为承包人的家庭还存在，发包人都不得收回承包地。比如承包人家庭中的一人或者数人死亡的；子女升学、参军或者在城市就业的；妇女结婚，在新居住地未取得承包地的或妇女离婚丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的；承包人在农村从事各种非农产业的；承包人进城务工的等。

二、发包人可以收回承包地的特殊情形

如前所述，2018年《农村土地承包法》修改废止了“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”的规定，改为“引导支持”其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以“鼓励”其流转土地经营权，发包方不能收回土地。目前，法律规定发包方可以收回承包地的情形，主要体现在《土地管理法》中。《土地管理法》第61规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”由此可见，目前发包方可以基于公共设施、公益事业的建设收回承包地，使承包方丧失土地承包经营权。

《土地管理法》第37条的曾规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。”“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”（在2018年《农村土地承包法》修改时删去了承包方弃耕、撂荒时发包方可以收回的规定。）《基本农田保护条例》第18条第2款规定，对于已经连续年弃耕抛荒的承包经营基本农田的单位或者个人，原发包单位应该终止承包合同，收回发包的基本农田。但这一规定并没有得到司法实践的积极回应。《农村土地承包纠纷司法解释》第6条规定，因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。最高人民法院如此把握是为了最大限度地保护承包方的土地承包经营权。需要说明的是，承包人应当交回的承包地仅指耕地和草地，并不包括林地，这是因为林地的承包经营与耕地、草地的承包经营相比有其特殊性。林业生产经营周期和承包期比较长，投入大，收益慢，风险大。稳定林地承包经营权，有利于调动承包人植树造林的积极性，防止乱砍滥伐，保护生态环境。因此，对林地承包经营权不适用耕地和草地有关收回的规定。

三、不得以退出土地承包经营权作为农民进城落户的条件，不得强制收回进城农户的承包地

我国现阶段正处于社会转型期，城市化进程不断推进，大量农民进城务工、落户。与此同时，农村集体产权改革正在试点、探索，户籍制度、社会保障制度、农村土地制度等均在改革和完善。其中，进城农户能否保留土地承包经营权，成为亿万农民所关注的焦点。为了维护进城落户农民的土地承包权益，推进城镇化发展，2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中便明确指出，现阶段不得以退出土地承包经营权、使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的三个条件。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》规定“不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》再次强调和指出：“将进城落户农业转移人口全部纳入城镇住房保障体系”“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。”《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》指出：“依法保护进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权和返乡创业农民工合法权益。着力保护在城市生活农民工子女的受教育权、人身安全和人格尊严，让农民工既入得了城、扎得下根，又回得了村、稳得住心。”2018年《农村土地承包法》修改时也明确规定：“国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。”这样一方面是推进城市化发展的需要，另一方面是保障农民利益和农村稳定的需要。《民法典》本条规定的核心内容是承包期内不得随意收回农民的承包地，允许承包农户设立、流转土地经营权，使广大农民真正地感到土地承包经营权是有切实保障的。同时，为有效利用土地资源，在承包期内，引导支持进城落户的农户按照自愿有偿原则，依法将土地承包经营权转让给本集体经济组织其他农户，或者自愿有偿地将承包地交回发包方，鼓励其流转土地经营权。

【审判实践中应注意的问题】

因发包方违法收回承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，一般不予支持。第三人请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的，应予支持。

发包方根据本条规定收回承包地前，承包方已经以转包、出租等形式将土地经营权流转给第三人，且流转期限尚未届满，因流转价款收取产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：承包方已经一次性收取了流转价款，发包方请求承包方返还剩余流转期限的流转价款的，应予支持；流转价款为分期支付，发包方请求第三人按照流转合同的约定支付流转价款的，应予支持。