第一千二百三十五条

第一千二百三十五条

违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：

（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；

（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；

（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；

（四）清除污染、修复生态环境费用；

（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。

【条文主旨】

本条是关于生态环境损害赔偿责任的规定。

【条文理解】

《民法典》出台前，最高人民法院通过司法解释针对环境侵权诉讼、环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等不同领域，就生态环境损害的相关赔偿内容作了规定。

2015年1月施行的《环境民事公益诉讼司法解释》规定了生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失、检验鉴定费用、合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用。其第20条规定：“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。”第21条规定：“原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。”第22条规定：“原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。”

2015年6月施行的《环境侵权纠纷司法解释》规定了环境侵权诉讼的受害人可以就人身、财产损失，生态环境修复费用以及应急处置费用请求赔偿。其第14条规定：“被侵权人请求恢复原状的，人民法院可以依法裁判污染者承担环境修复责任，并同时确定被告不履行环境修复义务时应当承担的环境修复费用。污染者在生效裁判确定的期限内未履行环境修复义务的，人民法院可以委托其他人进行环境修复，所需费用由污染者承担。”第15条规定：“被侵权人起诉请求污染者赔偿因污染造成的财产损失、人身损害以及为防止污染扩大、消除污染而采取必要措施所支出的合理费用的，人民法院应予支持。”

2019年6月施行的《生态环境损害赔偿规定》则在中共中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定的基础上，明确原告可以针对应急处置费用、生态环境修复费用、生态环境受到损害至修复完成期间服务功能损失、生态环境功能永久性损害造成的损失、为生态环境损害赔偿磋商和诉讼支出的调查、检验、鉴定、评估等费用，合理的律师费以及其他为诉讼支出的合理费用请求赔偿。其第12条规定：“受损生态环境能够修复的，人民法院应当依法判决被告承担修复责任，并同时确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用，修复期间的监测、监管费用，以及修复完成后的验收费用、修复效果后评估费用等。原告请求被告赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能损失的，人民法院根据具体案情予以判决。”第13条规定：“受损生态环境无法修复或者无法完全修复，原告请求被告赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失的，人民法院根据具体案情予以判决。”第14条规定：“原告请求被告承担下列费用的，人民法院根据具体案情予以判决：（一）实施应急方案以及为防止生态环境损害的发生和扩大采取合理预防、处置措施发生的应急处置费用；（二）为生态环境损害赔偿磋商和诉讼支出的调查、检验、鉴定、评估等费用；（三）合理的律师费以及其他为诉讼支出的合理费用。”

从以上规定可以看出，随着我国生态文明建设的坚定推进和生态环境法律体系的不断健全，司法实践就生态环境损害及其法律赔偿的内容和范围亦日益拓展，至《生态环境损害赔偿规定》已经达到相对完善的程度。相较而言，《民法典》于本条规定的五个方面的生态环境损害赔偿内容，与《生态环境损害赔偿制度改革方案》《生态环境损害赔偿规定》基本相同，回应了生态环境损害赔偿的现实需要，也充分吸收了近些年来司法实践探索积累的经验做法。

一、生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失

生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失，被称为期间损失。从环境法的角度而言，生态环境服务功能包括供给服务（如提供食物和水）、调节服务（如调节气候、控制洪水）、文化服务（如精神、娱乐和文化收益）以及支持服务（如维持地球生命生存环境的养分循环），不仅包括服务于人的功能，还包括服务于其他生态环境要素的功能。《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》将期间损害定义为，生态环境损害发生至生态环境恢复到基线状态期间，生态环境因其物理、化学或生物特性改变而导致向公众或其他生态系统提供服务的丧失或减少，即受损生态环境从损害发生到其恢复至基线状态期间提供生态系统服务的损失量。《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》将期间损害（interim damage）定义为生态环境损害发生至生态环境恢复到基线的期间，生态系统向公众或其他生态系统提供服务的丧失或减少。服务功能丧失导致的损失，即在生态环境损害开始发生到恢复到原有状态期间内上述功能全部丧失或部分丧失造成的损失，均属于本条规定的赔偿范围。值得注意的是，本项向社会征求意见时的条文为“生态环境修复期间服务功能丧失导致的损失”，提交第十三次全国人民代表大会讨论时为“生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能丧失导致的损失”，对比最终颁布稿可见立法者的修改意图。一是突出了修复期间的范围，从生态环境受到损害到修复完成属于修复期间；二是从修复的角度明晰期间损失的范围，修复工作未完成前均可计算期间损失；三是体现了生态环境的恢复不以恢复原状为衡量，而是通过修复达到原有的生态功能水平。通过修复完成这一具有量化指标的表述，进一步明确生态环境无法恢复原状。

二、生态环境功能永久性损害造成的损失

《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》从技术规范的角度对永久性损害（permanent damage）作出了定义，是指“受损生态环境及其功能难以恢复，其向公众或其他生态系统提供服务能力的完全丧失”。永久性损害并非绝对不可恢复，而是“难以恢复”。因为损害的可恢复性既需要考虑恢复工程措施的技术可行性，也需要考虑恢复工程措施的经济合理性，即需要进行成本一效益分析。有些环境污染和生态破坏造成的损害后果不可逆转，是因为目前的科学技术认知局限和技术手段缺失，使恢复难以实现。有些环境污染和生态破坏造成的损害后果虽然有修复的可能，但是恢复工程的成本远远高于受损生态环境的生态服务功能价值，那么可能在短时间内我们并不会选择修复。对于这部分的损害，在环境诉讼中，一般通过司法鉴定、评估或者参考专家意见等方式确定具体的损害数额。

三、生态环境损害调查、鉴定评估等费用

环境污染、破坏生态事件发生后，环境保护、农业、林业和草原、渔业、海洋等主管部门往往会组织进行生态环境损害调查，通过各种检验、检测和评估等技术方式最终形成事件调查报告。社会组织、人民检察院为了了解生态环境损害情况，也会开展诉前调查、收集证据的工作。此外，为了确定生态环境损害，还需要鉴定评估等手段予以帮助。这些工作不是当事人可以独自完成的，往往需要依靠第三方专业机构，也可能会使用相关专业仪器、设备进行，这均会产生相应的费用。需要注意的是，对于行政机关来说，本项规定的调查是在生态环境损害发生后，行政机关专门开展的调查工作，与行政机关一般行政执法行为要有所区分。人民检察院、社会组织开展的调查工作应当具有一定的形式，比如二人以上持相应的身份证明开展调查工作，制作调查报告，以及所产生费用应当有相应的票据等。

环境污染和生态破坏案件，常常涉及污染物认定、损失评估等专门性问题，需要由司法鉴定机构出具鉴定意见。鉴定是指具有相应能力和资质的专业人员或机构受个人、具有相应权力或管理职能的部门或机构的委托，根据确凿的数据或证据、相应的经验和分析论证对某一事物提出客观、公正和具有权威性的技术仲裁意见，这种意见可作为委托方处理相关矛盾或纠纷的证据或依据。环境损害鉴定评估是指鉴定评估机构按照规定的程序和方法，综合运用科学技术和专业知识，评估污染环境或破坏生态行为所致环境损害的范围和程度，判定污染环境或破坏生态行为与环境损害间的因果关系，确定生态环境恢复至基线状态并补偿期间损失的恢复措施，量化环境损害数额的过程。需要注意的是，一般来说，当事人可以在诉讼过程中申请人民法院对生态环境损害的相关问题进行鉴定评估。但很多生态环境损害具有突发性、即时性，如果不迅速固定证据，损害后果可能转瞬即逝。因此，当事人在诉前进行生态环境损害鉴定评估并取得鉴定报告、评估报告的，在诉讼过程中可以作为证据提交，在经过质证并符合证据标准的情况下，可以得到人民法院的采信。当事人为了鉴定评估所花费用亦可以要求侵权人承担。

四、清除污染、修复生态环境费用

本项仅指生态修复阶段的费用，具体包含两个部分，一是清除污染费用，二是修复生态环境费用。

环境污染、生态破坏事件发生后，根据初步环境损害现场调查与监测的结果，初步确定污染因子、污染类型与污染对象，并根据污染物的扩散途径确定损害的范围，开展应急处置阶段的环境损害评估。在对损害进行量化后，判断是否启动中长期的损害评估以及修复工作。本项规定的清除污染、修复生态环境费用，是指在应急处置行动结束后，环境介质中的污染物的浓度水平超过了基线水平并在1年内难以恢复至基线水平，或者环境介质中的污染物的浓度水平或应急处置行动产生二次污染对公众健康或生态环境构成的潜在威胁没有完全消除，继而开展的生态环境损害修复所发生的费用。因此，本项规定的上述两类费用与第五项规定的应急处置费用不同，要予以区分。

1.为规范和指导突发环境事件应急处置阶段环境损害评估工作，2014年12月环境保护部组织编制了《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》（环办〔2014〕118号），旨在对突发环境事件所致的人身损害、财产损害以及生态环境损害的范围和程度进行初步评估，对应急处置阶段可量化的应急处置费用、人身损害、财产损害、生态环境损害等各类直接经济损失进行计算，对生态功能丧失程度进行划分。根据该推荐办法，应急处置费用是指突发环境事件应急处置期间，为减轻或消除对公众健康、公私财产和生态环境造成的危害，各级政府与相关单位针对可能或已经发生的突发环境事件而采取的行动和措施所发生的费用。换言之，应急处置费用系为防止损害发生或者扩大而支出的费用，本项的清除污染费用是指为了及时有效地清除、清理环境污染行为造成的后果而采取必要、合理措施所产生的费用。

2.在受损生态环境能够修复的情况下，被告应承担生态环境修复责任。生态环境损害发生后，侵权人的首要责任是修复受损生态环境，而不仅仅是赔偿损失。《民法典》第1234条已经明确，能够修复的应当尽可能修复生态环境，在不能修复或者不能完全修复的情况下，应当支付修复生态环境所需费用。因此，生态环境修复费用是在侵权人不履行修复义务的基础上应当承担的修复生态环境所需的费用。根据《环境民事公益诉讼司法解释》《生态环境损害赔偿规定》等规定，生态环境修复费用还包括制定、实施修复方案的费用，修复期间的监测、监管费用，以及修复完成后的验收费用、修复效果后评估费用等。

五、防止损害的发生和扩大所支出的合理费用

防止损害的发生和扩大所支出的合理费用，属于应急处置费用中的防范性措施费用，是指为了防止、遏制环境损害发生、扩大，所采取的或者将要采取的必要、合理措施产生的费用。突发环境事件发生后，各有关地方、部门和单位根据工作需要，组织采取现场污染处置、转移安置人员等响应措施。涉事企业事业单位或其他生产经营者要立即采取关闭、停产、封堵、围挡、喷淋、转移等措施，切断和控制污染源，防止污染蔓延扩散，同时应做好有毒有害物质和消防废水、废液等的收集、清理和安全处置工作。当涉事企业事业单位或其他生产经营者不明时，由当地生态环境主管部门组织对污染来源开展调查，查明涉事单位，确定污染物种类和污染范围，切断污染源。事发地人民政府应组织制订综合治污方案，采用监测和模拟等手段追踪污染气体扩散途径和范围；采取拦截、导流、疏浚等形式防止水体污染扩大；采取隔离、吸附、打捞、氧化还原、中和、沉淀、消毒、去污洗消、临时收贮、微生物消解、调水稀释、转移异地处置、临时改造污染处置工艺或临时建设污染处置工程等方法处置污染物。必要时，要求其他排污单位停产、限产、限排，减轻环境污染负荷。上述措施所花费的费用，除可以纳入第4项的清除污染费用外，属于本项规定的“防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”。

需要指出的是，突发环境事件发生后，如果需要对生态环境进行修复或恢复，且修复或恢复方案在开展应急处置阶段的环境损害评估规定期限内可以完成，则根据生态环境的修复或恢复方案实施费用计算生态环境损害，根据修复或恢复费用计算得到的生态环境损害计入直接经济损失。如此，也属于可以在本项主张的损失和费用。

除本条规定的以上五个方面的损失和费用，国家规定的机关或者法律规定的组织为行使环境公益侵权责任请求权所支出之合理的律师费以及其他合理费用，当然可以要求违反国家规定造成生态环境损害的侵权人予以承担。

【审判实践中应注意的问题】

基于请求权人的主张，污染环境、破坏生态的侵权人应当承担生态环境损害修复和赔偿责任。此间，生态环境修复费用和损害赔偿金的支付与管理使用，是司法实践中需要关注和规范的问题。

一、生态环境修复费用的管理使用

环境公益侵权首要责任方式是修复生态环境。生态环境修复费用以实际用于生态环境的修复为原则。依据《民法典》第1234条的规定，侵权人未在合理期限内修复生态环境的，可以由国家规定的机关或者法律规定的组织自行修复或者第三方修复机构进行修复，所需修复费用由侵权人承担并支付至实际履行修复义务的主体。审判实践中，各地法院探索多样化资金管理和使用方式，通过设立公益诉讼基金，或者由本地财政部门设立公益诉讼专项资金账户、土壤污染省级修复基金等方式，将相关修复费用执行入上述账户或者基金，在人民法院、生态环境监督管理部门、检察机关、社会组织和公众共同监督、参与下，确保款项实际用于生态环境修复。

二、生态环境损害赔偿费用的管理使用

本条规定的各类损失属于赔偿范畴。依照本条规定，污染环境、破坏生态的侵权人所承担的损害赔偿责任可以分为两类，一是生态环境服务功能损失，包括第1～2项，分别为生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失；二是相关国家规定的机关和法律规定的组织因处置环境污染和生态破坏、修复被损害的生态环境所造成的实际损失，包括本条规定的第3～5项费用，分别为生态环境损害调查、鉴定评估等费用，清除污染、修复生态环境费用，以及防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。生态环境服务功能的损害赔偿金，系针对生态环境损害的赔偿费用，并非特定自然人、法人或者非法人组织的人身、财产损失。故相关损害赔偿费用应当作为公共利益的损失，依法依规支付到国库或者公益诉讼基金、专项资金账户、土壤污染省级修复基金等，统筹用于生态环境保护工作。而本条规定的第二类费用，系相关处置污染破坏、修复生态环境的主体——国家规定的机关和法律规定的组织所付出的费用，此类赔偿费用应当支付至该特定主体以弥补其已经发生的财产损失。

三、生态环境损害赔偿资金的管理使用

生态环境损害赔偿资金系基于《生态环境损害赔偿制度改革方案》所使用的专有概念。根据2020年3月财政部、自然资源部、生态环境部等联合发布的《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》（财资环〔2020〕6号）第2条规定，“本办法所称生态环境损害赔偿资金，是指生态环境损害事件发生后，在生态环境损害无法修复或者无法完全修复以及赔偿义务人不履行义务或者不完全履行义务的情况下，由造成损害的赔偿义务人主动缴纳或者按照磋商达成的赔偿协议、法院生效判决缴纳的资金”。

按照《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》第6条第2款的规定，“生态环境损害赔偿资金作为政府非税收入，实行国库集中收缴，全额上缴赔偿权利人指定部门、机构的本级国库，纳入一般公共预算管理”。据此，在生态环境损害赔偿案件中，除由赔偿义务人修复或者由其委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复的以外，在生态环境损害无法修复或者无法完全修复以及侵权人不履行义务或者不完全履行义务的情况下，依据法院生效判决执收的修复费用和损害赔偿费用应当上缴国库。由省级、市地级政府及其指定的部门、机构负责生态环境损害赔偿资金使用和管理，统筹用于当地生态环境修复。人民法院应当做好生效判决的执行工作，将生态环境损害赔偿费用款项执行到位。

此外，《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》第15条还作了一个参照适用规定，“环境民事公益诉讼中，经人民法院生效法律文书确定的生态环境无法修复或者无法完全修复的损害赔偿资金，以及赔偿义务人未履行义务或者未完全履行义务时应当支付的生态环境修复费用，可参照本办法规定管理；需要修复生态环境的，人民法院应当及时移送省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织实施”。该条规定为环境民事公益诉讼生效裁判确定的修复、赔偿费用的管理使用增加了一个渠道。各地人民法院要结合生态环境保护修复需要和环境民事公益诉讼案件的具体情况，继续通过探索设立公益信托基金，支持财政部门设立公益诉讼专项资金账户、土壤污染省级修复基金，或者参照《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》实行一般公共预算管理等方式，将环境民事公益诉讼修复、赔偿资金管好用好。

需要注意的是，基于生态环境修复的专业性、复杂性、系统性、统筹性需要，《生态环境损害赔偿规定》第21条规定，“需要修复生态环境的，依法由省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织实施”。参照《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》管理环境民事公益诉讼修复、赔偿资金时，“需要修复生态环境的，人民法院应当及时移送省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织实施”。