第二百四十三条

第二百四十三条

为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

【条文主旨】

本条是关于征收的规定。

【条文理解】

一、关于征收制度概述

征收制度与公共利益联系密切。1982年《宪法》明确规定国家仅以“公共利益”的需要，才可以依照“法律”规定对土地实行征收。1986年颁布的《土地管理法》首次以法律的形式对土地征收制度作出了明确的规定，包括土地征收的条件、征收审批、征收的程序以及土地征收补偿的范围和标准。但在2004年《宪法修正案》通过之前，《宪法》《土地管理法》等仅有不动产“征用”的规定，国家为了公共利益需要，可以依法对集体土地进行征用。行政法学界也有“行政征收”与“行政征用”提法的并用问题。2004年的《宪法修正案》首次在宪法中确立了“征收”制度，并将“征收”与“征用”并列。《宪法》对这两个概念的区别对待，不仅具有宪法层面的积极意义，而且对于明确不同的法律关系，处理好公共利益和私有财产权的限制的关系具有重要意义，有力地推动了我国征收法律制度的体系化和完整性。以此为基础，2004年修改通过的《土地管理法》，把第2条第4款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”除此之外，还将相关条文中的“征用”修改为“征收”。自此，“征用”和“征收”在我国现行法律规范中有了明确的区别。此后，《物权法》于2007年通过并颁布实施，并在第42条规定了征收的条件，在第44条规定了财产的征用制度。《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年颁布实施，对有关征收的条件、程序、补偿等都作了细化规定。由此，我国的征收制度设计更加符合我国社会主义市场经济建设的要求，如征收条件更加强调公共利益的需求，征收补偿更加公平合理，征收程序突出公正性等。

关于本条的编纂，系在《物权法》第42条的基础上作出的规定。本条基本沿用这一规定。在表述上，本条将第1款、第3款、第4款中的“单位”改成“组织”；在第2款增加“及时”二字，将“安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用”修改为“安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用”；将第3款的“拆迁补偿”修改为“征收补偿”。

二、关于征收的具体适用

我国《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”本条也是在此基础上对征收的规则予以细化。通常而言，征收是政府为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序将集体所有或者个人所有的财产变为国家所有，再加以利用的行为。本条将征收的对象限于不动产，主要是考虑动产一般有很多替代物品，政府无须通过征收的方式取得。由于我国实行土地的社会主义公有制，即土地归国家所有或者集体所有，因此，征收的对象限于集体的土地以及单位或者个人的房屋或其他不动产。关于征收的条件，须注意以下内容：

第一，关于征收权的主体。根据本条及有关法律规定，征收权的主体是国家，并由政府依法组织实施。一方面，征收、征用是一种国家的强制行为，是政府行使征收、征用权的行政行为，因此，享有征收、征用权的主体只能是国家，只有国家才能利用公权力对集体或私人财产进行干预，甚至将其强制性地移转给国家。除国家之外，任何组织和个人都不享有公权力，因而也不享有征收、征用权。另一方面，既然征收是基于公共利益而移转财产权的行为，只能由政府代表社会公众来行使征收权，实现社会公共利益。有一种观点认为，实践中比较普遍的做法是，城市房屋拆迁由开发商主导并实施，因而有关房屋拆迁的补偿标准应当由开发商确定。我们认为这种观点并不妥当，因为房屋拆迁行为具有一定的强制性，只能由政府来依法实施。

第二，关于集体土地征收的补偿问题。本条第2款规定：“征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”本款虽没有规定征收补偿的标准，但强调了“依法及时足额”支付的要求。《土地管理法》第48条就征收土地的补偿标准进行了明确的规定。依据该条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。

第三，关于房屋拆迁的补偿问题。本条第3款规定：“征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条至第19条的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（1）被征收房屋价值的补偿；（2）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（3）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。

第四，关于征收程序问题。本条并未规定征收程序的内容。依据《土地管理法》第47条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少30日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。就房屋拆迁而言，《国有土地上房屋征收与补偿条例》也规定了拟订方案、征求意见、组织听证、及时公告、行政复议等程序，以充分保障被征收人的合法权益。之所以要将依照法律规定的权限和程序作为征收的条件，主要是出于充分保护公民财产权的需要。征收、征用将永久性地或者在一段时间内剥夺公民的财产权利，这是对被征收、征用人财产权的极大限制。为了防止一些地方政府及其工作人员以公共利益为名，滥用征收、征用权力，损害被征收、征用人的利益，必须强调要遵循法定的程序，通过程序来保障权利人的合法权益。

此外，同《土地管理法》等规定类似，本条重申了《物权法》有关严格征收费用使用的规定，强调“任何组织和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用”。

三、关于公共利益的界定

公共利益在社会生活中经常被使用，但对其究竟该如何界定，却是众说纷纭。有学者认为，“公共利益是基于宪法共同体价值而确定的价值标准，是社会成员物质和精神需要的综合体，体现了社会、国家与个人之间的利益关系。”对于公共利益的内涵和外延，多数学者认为，其具有极大的不确定性，公共利益的不确定性主要就表现在“公共”的不确定性和“利益”的不确定性。由于公共利益概念的宽泛性、内容的发展性、内涵的不确定性、层次的复杂性，在法律上规定公共利益的内涵非常困难。“只要符合为共同体中的大多数人有益即确定为公共利益，至于这种公共利益是否具有价值上的优越性，则只有通过具体的价值衡量才能得出结论。”

公共利益的不确定，使其内容具有很大的弹性，一定程度上增强了它的开放性，能够有效地适应不断变化的社会生活，同时赋予了法官自由裁量权，使法官在个案裁判中的主动性得以充分的发挥。但是公共利益的模糊性所招致的弊端也非常明显，这容易导致权力的滥用。比如，个别行政机关和社会组织的拆迁行为假借“公共利益”之名而行损害民众利益之实。正因如此，在拆迁案件中，必须严格限定拆迁之适用条件和程序。尤为重要的是，在具体的司法个案中必须严格界定公共利益的内涵，此时应当考虑以下因素：其一，受益人的范围、受益人是否特定、受益人人数多寡等都是判断公共利益的重要因素；其二，要考虑政府所采取的行政措施不应当给人民造成过大的损失和不成比例的负担；其三，要考虑公共利益的层次性，某些时候为了保护更高层次的利益（如国家的安全利益）可以牺牲一些较低层次的利益（如普通人的财产利益）；其四，可选择性，如果能够通过其他的办法，而不是限制公民财产权的办法就能够使公共利益得到保护，应尽量采用对私人财产损害较小的方法，以体现对私人财产权的保护。

我们认为，诚然，公共利益本身具有不确定性，法官在遵循一定规则的前提下行使自由裁量权来进行个案解释或确定公共利益也是具有积极意义的，但是现实中，由于行政权具有效力先定性，司法权对公民私权的救济是事后性的，由于行政权的行使较司法权会更多涉及公共利益问题，所以为了有效防止行政权的滥用，公共利益之界定应该走最大限度的确定化之路。尽管实践中可以通过明确个案认定的公共利益的“先例”作用，来发挥指导案例或者典型案例的积极作用，使受害人可通过司法审判获得相应救济，但是这一做法的作用毕竟有限，特别是作为成文法国家，更有必要通过立法的形式对公共利益的内容予以细化、量化。有学者就提出了具体的公共利益范围：（1）国家安全和军事用途；（2）交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；（3）教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；（4）国家重大经济建设项目，但以具有公益性为限；（5）其他由政府兴办以公益为目的之事业；等等。令人欣喜的是，立法机关已在总结包括司法实践在内的各方经验的基础上，在细化公共利益的问题上作出了卓有成效的努力。比如，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（1）国防和外交的需要；（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（5）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。《土地管理法》第45条也规定：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（一）军事和外交需要用地的；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”我们认为，将公共利益的内容“列举”出来，就可根据“法不规定不得行政”的规则，将没有明确列举的事项排除公共利益的范围，对上述兜底条款采取贯彻严格法定和解释从严的规则，以切实加强对个人合法财产权的保护。

【审判实践中应注意的问题】

关于本条的适用，需要注意的是：一方面，本条的适用要与《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定结合起来适用。本条规定属于一般原则性的规定，在具体法律规定与本条规定内容不冲突的情况下，应当优先适用其他法律的规定，但本条有关“及时”“足额”的要求，在具体法律没有规定或者规定不清晰、不明确，甚至与此不一致的情况下，应当严格适用本条的这一要求，做到公平合理补偿。另一方面，在一些其他特殊情形，也要适用有关征收的规定。要适用本条及《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定。比如，建设用地使用权提前收回应适用征收的规定。此处所说的“建设用地使用权提前收回”，是指政府基于公共利益的需要而提前收回建设用地使用权。我国《土地管理法》虽然对建设用地使用权的提前收回作出了规定，但是，对其适用的条件规定并不明确，实践中存在个别政府部门提前收回而损害了公民、法人权益的情况。《民法典》第358条规定：“建设用地使用权期限届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依据本法第二百四十三条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”立法上对此之所以采取“提前收回”的表述，而没有采取征收的表述，主要原因在于，对城市的不动产的征收主要是对房产的征收。由于城市土地本来就是属于国家所有的，建设用地使用权是在国家土地所有权基础上设立的他物权，而在我国，征收在法律上要移转所有权，所以对建设用地使用权不存在征收问题，只是提前收回的问题。但如果土地之上存在房屋，则在提前收回建设用地使用权的同时也要对房屋一并进行征收。在提前收回的情况下，对公共利益应当作更加严格的限制和解释。毕竟提前收回的情况，比一般的征收涉及的公共利益应当更为重大，一方面，公共利益不能包含商业利益，商业并不属于此种范畴的公共利益。另一方面，公共利益必须是国家的重大公共利益。如果是一般的公共利益，并不能作为提前收回的理由。所谓重大的公共利益，主要是指国防事业、公益设施、大型公益事业（如奥运会场馆的建设等）。换言之，如果对提前收回情况下的公共利益不作限制，很可能出现不必要的权力滥用，不利于对个人财产权的保障。