第三百四十三条

第三百四十三条

国家所有的农用地实行承包经营的，参照适用本编的有关规定。

【条文主旨】

本条是关于国家所有的农地承包经营法律适用的规定。

【条文理解】

从土地的性质而言，农村土地可分为农民集体所有和国家所有。比如，《宪法》第6条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”针对哪些土地所有国家所有、哪些土地属于集体所有，《宪法》对此亦进行了明确。比如，第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”从法律的规定看，《物权法》《土地管理法》等对此问题也有相关的规定。比如《物权法》第5章“国家所有权和集体所有权、私人所有权”等内容，《土地管理法》第2章“土地的所有权与使用权”等内容。从本法的相关条文看，对集体所有的农用地承包经营问题，已作出明确的规定。但对国家所有的农用地的承包经营问题，未作出明确的规定。实践中，国家所有的农用地承包经营问题亦较为常见。例如，国家所有用于农业的土地，有的通过组建国有农场、林场等进行生产经营；有的由集体或个人承包经营。从相关法律规定看，国家所有的土地亦可以通过承包经营的方式进行农业生产经营，可以成为承包经营的客体。例如《土地管理法》第13条规定：“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当依法订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。”第41条规定：“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。”

根据前述分析，国家所有的农用地可对外承包经营。然而，国家所有的农地承包经营法律适用问题，从法律的规定看，仅见集体所有土地的承包经营权的相关规定，比如《物权法》第11章“土地承包经营权”的规定，《农村土地承包法》第2章“家庭承包”、第3章“其他方式的承包”，以及本法第11章“土地承包经营权”相关规定等。对国家所有的农用地承包经营的法律适用问题，《物权法》第134条规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”而国家所有的土地承包经营问题，本法第330条明确，国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。由此，国家所有的农用地的承包经营已为法律所许可。基于其与农村集体所有的土地承包经营问题并无实质差异，法律并未再予以重复明确，而是通过指引性规定明确参照适用土地承包经营的有关规定。本条规定内容吸收了《物权法》第134条的规定。

在适用本条时，应注意把握两个方面的问题：一是注意区分“国家所有的农用地”与《农村土地承包法》中的“农村土地”，基于两者之间存在的差别，《农村土地承包法》中规定承包方享有的某些权利是不能适用于“实行承包经营”的“国家所有的农用地”的承包方的。比如，《农村土地承包法》第17条第1项规定的“自主组织生产经营和处置产品”的权利。即使实行承包经营，其“权利限制”主要体现在生产经营自主权和产品处置的国家计划性方面。二是尽管承包方的某些权利受到了限制，但对其权利行使界限乃至保护方式，仍可参照适用法律有关规定。比如在承包期限、承包的权利义务以及权利保护等方面的法律适用问题，可参照适用《民法典》物权编的相关规定。

【审判实践中应注意的问题】

实践中，如何界定“国家所有的农用地”的范畴，则是我们适用本条的关键问题。基于特殊历史的原因，我国东北、西南、西北地区，还存在很多的国有农场、垦区、生产建设兵团等。这些土地与《农村土地承包法》第2条所规定的“农村土地”在性质上存在差异。农村土地是农民集体所有和国家所有但依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他农业用地，而国有农场并不是由农民集体使用的。故国家所有的农用地并不属于农村用地。一般而言，国家所有的农用地主要包括国有农村土地与国有“四荒”土地，其承包与集体土地承包存在差异。在权利保护方面，法律所规定承包方（土地经营权人）享有的某些权利是不适用于“实行承包经营”的“国家所有的农用地”的承包方的。虽然国有农地土地经营权人的某些权利受到限制，但对其权利可以参照本法的规定予以保护。故此，实践中国有农地承包经营问题可参照适用本编的有关规定。