第三百六十条

第三百六十条

建设用地使用权消灭的，出让人应当及时办理注销登记。登记机构应当收回权属证书。

【条文主旨】

本条是关于建设用地使用权消灭应当办理注销登记及收回权属证书的规定。

【条文理解】

建设用地使用权作为一类重要的不动产用益物权，应遵循本法第209条第1款关于“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外”的规定，原则上以登记作为物权变动包括权利消灭的要件。

一、建设用地使用权消灭的法定情形

因为土地是最为重要的物质财富和生产资料，关系国计民生，所以建设用地使用权的设立和行使既要符合市场化原则，实现土地价值的最大化，也要符合节约集约用地、保护生态环境的要求，并严格遵循土地用途要求。建设用地使用权这种私益性和公益性并存的特点决定了与其他不动产物权相比，具有更强的国家管制和行政管理的色彩，也使其在消灭事由上除了抛弃、混同、标的物灭失等物权消灭的一般原因外，还存在特殊事由。

（一）建设用地使用权因公共利益提前收回而消灭

本法第358条规定，建设用地使用权期限届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依据本法第243条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。《土地管理法》第58条第1款第1项规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。因此，国家作为土地所有权人可因公共利益依法提前收回该土地，并消灭建设用地使用权。此外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条第3款规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。该条系按照房地一体主义的要求，规定房屋被依法征收的，房屋所有权人丧失所有权，建设用地使用权也同时消灭。

（二）建设用地使用权因存续期限届满而消灭

本法第359条中规定，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理。《土地管理法》第58条第1款第2项规定，土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《城市房地产管理法》第22条第2款规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。结合上述3条，对于住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期，国家无权收回土地；对于非住宅建设用地使用权期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的，国家有权收回土地，建设用地使用权随之消灭。

（三）建设用地使用权因违法审批、行使等被收回而消灭

首先，因闲置土地被收回。根据《城市房地产管理法》第26条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。其次，因违反土地用途等被收回。根据《土地管理法》第77条及第81条的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，或者对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，国家有权责令交还土地。最后，因无权审批被收回。根据《土地管理法》第79条的规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准或越权批准占用、使用土地的，或者不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，国家应当收回非法批准、使用的土地。上述三种情形主要系存在违法用地行为而由国家有权机关实施的行政处罚措施。有观点认为，应在民法典物权编中规定出让人的撤销权，即建设用地使用权人实施上述违法行为，国家有权撤销建设用地使用权并收回土地。但立法机关未采取该种观点，仍保持《民法典》物权编与《土地管理法》共同规范，民事责任与行政责任并行聚合的模式。

（四）建设用地使用权出让合同无效、被撤销及被解除

因出让主体不适格、出让方式不合法、竞买人等通过提交虚假文件或恶意串通等导致出让合同无效，或者因受让人未依约交付土地出让金、未按合同约定用途使用土地等导致出让合同被解除的，应根据合同无效或解除的法律效果处理，即受让人应返还已取得的土地，建设用地使用随之权消灭。

（五）其他情形

《土地管理法》第58条第1款第3项、第4项的规定，因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的，公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，国家可收回建设用地使用权。

二、建设用地使用权消灭的法定程序

（一）关于建设用地使用权消灭与注销登记的关系

本条规定建设用地使用权消灭的，出让人应当及时办理注销登记，但是并未明确注销登记是否为建设用地使用权消灭的要件。我们认为，应根据消灭原因的不同对注销登记的法律效力进行区别解释。第一，因法律行为导致建设用地使用权消灭的，如权利人抛弃建设用地使用权的，应以注销登记作为权利消灭的要件，仅有单方抛弃的意思表示不能导致权利消灭。第二，因土地灭失导致权利消灭的，属于本法第231条规定的因事实行为消灭物权，土地灭失这种事实行为发生时权利即告消灭。第三，因期限届满、公共利益或者存在违法情形等由国家依法收回建设用地使用权的，由于国家收回行为属于国家行政管理权的行使而导致物权变动的情况，与政府征收类似，属于本法第229条规定的“人民政府的征收决定等”的范围，自收回决定生效时发生消灭的效力。可见，土地灭失及国家收回决定消灭建设用地使用权均不以注销登记作为要件，注销登记仅系权利消灭的确认、证明和公示，这是不动产登记生效主义的例外，属于本法第209条第1款中“但是法律另有规定的除外”的除外情形。同时，本条仍要求出让人应及时办理注销登记，这是因为建设用地使用权登记具有公示力及公信力，若不及时办理注销登记，将发生事实权利与登记权利不一致的情况，不利于维护土地交易安全和交易秩序。若第三人因合理信赖不动产登记簿记载的内容，而受让建设用地使用权或以其设定抵押，则可能根据善意取得的规定取得相应权利，从而造成给作为土地所有权人的国家造成损害。

最后，建设用地使用权出让合同无效、被撤销或被解除后，出让人有权请求受让人返还土地，对于这种返还请求权的法律性质，理论和实践中尚存争议。有观点认为，若建设用地使用权随出让合同无效、被撤销或解除而消灭，则会危及交易安全，对受让人不利，因此若已依据出让合同办理了建设用地使用权登记，需要办理注销登记，才能导致建设用地使用权不复存在。对此，《民商审判会议纪要》124条中指出，生效裁判认定以转移所有权为目的的合同（如买卖合同）无效或应当解除，进而判令向案外人返还执行标的物的，此时案外人享有的是物权性质的返还请求权，一般可排除金钱债权的执行。参照本条规定，建设用地使用权出让合同被依法确认无效或依法解除的，出让人可依物权性质的返还请求权要求受让人返还土地，受让人的债权人对仍登记在受让人名下的建设用地使用权强制执行的，出让人一般可请求排除执行，但出让人尚未返还出让金的除外。这种情况下办理注销登记系对权利消灭的确认及证明。当然，考虑到注销登记的公示作用及保护交易安全的需要，应该认定权利消灭后未经注销登记则不得对抗善意第三人。

（二）办理注销登记的程序

与设立或变更登记不同，注销登记不是将权利记载在不动产登记簿上，而是在发生法定消灭事由时，根据法定程序，将已经登记在不动产登记簿上的权利事项从该登记簿上清除，从而起到消灭建设用地使用权的公示作用。在登记原因方面，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第28条及《不动产登记操作规范（试行）》 8.4.1的规定，在土地灭失，权利人放弃，依法没收、收回建设用地使用权，因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书致使国有建设用地使用权消灭等情形，当事人可以申请办理注销登记。在登记主体方面，可以由当事人单方申请，若是因土地灭失或权利人放弃导致建设用地使用权灭失的，一般应由不动产登记簿记载的权利人单方申请注销登记；若是因国家依法收回建设用地使用权的，则在人民政府依法作出的收回建设用地使用权决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记。本条规定的“出让人应当及时办理注销登记”，应特指后者情形。这主要是考虑在权利被收回后，原权利人在办理注销登记上会缺乏积极性，而国家对权利收回应办理注销登记的情形也能够了解和把握。因此，本条将申请注销的主体规定为出让人，实际上是要求代表国家设立建设用地使用权的有关单位应当负有办理注销登记的义务。在登记程序方面，不动产登记机构在审核过程中应注意审查申请注销的建设用地使用权是否已经登记，注销的材料是否齐全、有效等，其中建设用地已设立抵押权、地役权或者已经办理预告登记、查封登记的，使用权人放弃权利申请注销登记的，应提供抵押权人、地役权人、预告登记权利人、查封机关书面同意；审核通过的，应将登记事项以及不动产权证书或者不动产登记证明收回、作废等内容记载于不动产登记簿，并收回权属证书。如果建设用地使用权人拒绝交回，或因权属证书丢失、损坏无法收回的，登记机构应通过公告等方式予以注销。

【审判实践中应注意的问题】

注销登记是建设用地使用权消灭的法定程序，在发生建设用地使用权消灭的法定事由后，如果没有及时办理注销登记，国家作为所有权人，也可能处于不利的地位。比如，建设用地使用权因某种原因被国家提前收回，但是出让人没有及时办理注销登记，在此期间，建设用地使用权人以该权利设立抵押担保，向银行贷款并携款消失。贷款银行根据公示公信原则，相信建设用地使用权人有处分抵押物的权利，并通过抵押登记取得抵押权人的效力。在此情形下，由于贷款银行享有以该建设用地使用权优先受偿的权利，国家则处于不利地位。因此，出让人在建设用地使用权发生消灭事由后，应当尽快办理注销登记，以维护国家和他人的合法权益，避免纠纷的发生。