第三十一条

第三十一条

对监护人的确定有争议的，由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门指定监护人，有关当事人对指定不服的，可以向人民法院申请指定监护人；有关当事人也可以直接向人民法院申请指定监护人。

居民委员会、村民委员会、民政部门或者人民法院应当尊重被监护人的真实意愿，按照最有利于被监护人的原则在依法具有监护资格的人中指定监护人。

依据本条第一款规定指定监护人前，被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益处于无人保护状态的，由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会、法律规定的有关组织或者民政部门担任临时监护人。

监护人被指定后，不得擅自变更；擅自变更的，不免除被指定的监护人的责任。

【条文主旨】

本条是关于指定监护制度的规定。

【条文理解】

人在社会中生活必然需要与他人进行必要的社会交往。当事人欲获得与其意思表示内容相应的法律效果需要通过实施法律行为来实现。当行为人欠缺行为能力时，法律需要对欠缺行为能力者提供必要的保护，为其设立法定代理人。为保证法定代理人有足够的动因履行保护职责，二者密切而长期的结合关系即属必要。因此法定代理人通常由行为能力欠缺者的亲属担当，包括亲权人与监护人。当有法定监护资格的人对监护人身份产生争议时，就需要由有权指定监护人的主体为行为能力欠缺者指定监护人，以明确监护职责应当由何人承担。通过指定监护制度，可以解决监护人身份的争议，更好地维护被监护人的合法权益，指定监护制度是对法定监护制度的必要补充。

一、有权指定监护人的主体范围

《民法通则》第16条第3款、第17条第2款对指定监护作出规定。依据《民法通则》，对于担任未成年人或者精神病人的监护人有争议的，由未成年人父、母所在单位，精神病人所在单位或者被监护人的住所地的居民委员会、村民委员会在被监护人的近亲属中指定监护人，对指定不服的，由人民法院裁决。《民法通则意见》第16条规定，对于担任监护人有争议的，应当按照《民法通则》第16条第3款或者第17条第2款的规定，由有关组织予以指定。《民法总则》实施后，有权指定监护人的主体范围发生变化。《民法总则》第31条第1款规定，对监护人的确定有争议的，由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门指定监护人，有关当事人对指定不服的，可以向人民法院申请指定监护人；有关当事人也可以直接向人民法院申请指定监护人。《民法总则》中不再将未成年人父、母所在单位以及精神病人所在单位作为指定监护人的主体，同时增加民政部门为有权指定监护人的主体。《民法典》继承了《民法总则》关于指定监护人主体的规定。

（一）不再将未成年人父、母所在单位以及精神病人所在单位作为指定监护人的主体

将未成年人父、母所在单位以及精神病人所在单位作为指定监护人的主体是计划经济时代的产物，已经与当代社会严重脱钩。计划经济时代，企业组织形式比较单一，绝大多数工作岗位都由国有企业提供，而在国有企业工作被认为是“铁饭碗”，职工与单位之间建立的并不仅仅是劳动关系，还存在一种社会管理关系，由单位来履行指定监护人的职责尚具有合理性。但是随着市场经济逐步发展成熟，现代企业制度也发生了巨大的变化。劳动者与工作单位之间仅存在劳动合同关系，一般企业明显缺乏履行监护职责的意愿和能力，单位已不适宜作为指定监护的主体处理监护人争议。因此，本条取消单位指定监护人的资格是符合现实情况的。

（二）继续将被监护人住所地的居委会、村委会作为指定监护人的主体

依据我国现行立法的规定，村民委员会或者居民委员会属于基层群众性自治组织，其主要的职责是办理基层公共事务和公益事业。

《村民委员会组织法》第2条中规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。第9条第1 款规定，村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。《城市居民委员会组织法》中亦有类似规定，负有宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动和办理本居住地区居民的公共事务的公益事业职责。

作为基层群众自治性组织，村委会、居委会需要深入了解辖区村民、居民的生活情况，对于辖区村民、居民是否具有民事行为能力、欠缺行为能力人是否有监护人进行监护、欠缺行为能力人的亲属关系等信息应非常熟悉。因此，村委会、居委会具有履行指定监护人职责的条件，在对监护人产生争议时，村委会、居委会进行指定更加符合被监护人的利益。因此《民法典》继承了《民法总则》以及《民法通则》中的有关规定。

（三）增加民政部门作为有权指定监护人的主体

依据《民法典》有关规定，可以将我国监护制度的体系概括为“以家庭监护为基础，以社会监护为补充，以国家监护为兜底”。立法加强了政府部门在监护制度中的作用，在多个条文中都反映了政府部门对监护工作的介入，主要包括民政部门解决担任监护人的争议、民政部门担任临时监护人、在没有具有监护资格的人时民政部门担任监护人以及在监护人实施严重侵害被监护人合法权益的行为时，民政部门可以申请撤销其监护资格。民政部门目前承担的工作中包括社会救济、社会福利事业、社区服务工作、流浪乞讨人员救助、指导中国残疾人联合会工作等，这些工作内容均部分涉及对欠缺行为能力人的救助与保护。因此，由民政部门指定监护人可以实现公权力对监护工作的必要干预。

二、简化了请求法院指定监护人的程序

《民法通则》及《民法通则意见》中规定，对担任监护人有争议的，由单位或者居民委员会、村民委员会在有监护资格的人中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。未经指定而向人民法院起诉的，人民法院不予受理。从《民法通则》及《民法通则意见》对指定监护的规定来看，向法院之外的其他组织或机关申请指定监护人是申请法院指定监护人的前置程序。实践中，一方面诉讼程序上的冗繁降低了监护纠纷的解决效率，另一方面，可能导致被监护人的合法权益长期面临无人照管的困境。因此，《民法总则》取消了前置程序，规定有监护资格的人之间对担任监护人有争议或者相互推诿的，可以不经指定，由利害关系人直接向人民法院提起诉讼，人民法院根据“最有利于被监护人”的原则作出判决。

三、指定监护时应当“尊重被监护人的真实意愿”和遵循“最有利于被监护人”的原则

（一）尊重被监护人的真实意思表示

这一原则与民法中的意思自治原则相一致。被监护人有权决定与自身利益切实相关的事项。监护制度是为了保护行为能力欠缺者的利益、弥补其行为能力的缺失而建立的，监护人的确定与被监护人的利益密切相关，选择监护人就是被监护人的一项基本权利。因此，有权组织或机关在为被监护人指定监护人时，应当充分尊重被监护人的意思表示，尽可能在符合被监护人要求的情况下选任监护人，这也体现了公权力对私权利的尊重与保障。

（二）遵循“最有利于被监护人”的原则

被监护人包括未成年人和欠缺行为能力的成年人。其中，欠缺行为能力的成年人包括精神病人、行为能力受限的老年人以及因故欠缺意思能力的人等。民法作为规范和调整平等主体之间民事法律关系的基本法律，应当对处于社会弱势地位的被监护人给予充分的保护。我国立法将“最有利于被监护人”原则写入监护制度正是体现了“以人为本”的立法精神。

被监护人为未成年人时，“最有利于被监护人”原则就表现为“儿童最大利益原则”。“儿童最大利益原则”是国际通行的关于未成年人监护的首要原则。儿童因身心尚未成熟，在其出生以前和以后均需要特殊的保护和照料，包括法律上的适当保护。同时儿童又具有其独立的人格、自身的利益。“欲追求社会的最大利益，就必须注意到儿童及儿童的需要，将儿童视为独立的个体，给予法律的特殊保护。”1959年联合国大会通过的《儿童权利公约》提出了制定法律时“应以儿童的最大利益为首要考虑”的国际性指导原则。该公约第3条规定：“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。”此后，1979年12月18日联合国大会通过的《消除对妇女一切形式的歧视公约》、1989年11月20日联合国大会通过的《儿童权利公约》等国际文献均重申了“儿童最大利益”原则。我国已于1992年批准加入该公约，应当在立法和司法中体现对该原则的尊重和贯彻落实，将儿童权利保护落到实处。未成年人是社会中的弱势群体，缺乏自我保护的能力，受到侵害时也难以采取有效措施维护自身的利益，因此，指定监护人时应当充分考虑到未成年人的这种弱势地位，从未成年人利益最大化角度出发，切实保护好未成年人的合法权益。同时，应当综合考虑未成年人的年龄和成熟程度，未成年人与有监护资格的监护人之间的关系，未成年人对有监护资格人的家庭、即将就读学校等环境的适应度以及有监护资格人的心理和身体健康情况，且应当听取并尊重未成年人的真实意愿。

《民法典》规定的成年监护制度的适用范围相较于《民法通则》变得更为广泛，将因年老、残疾等原因导致行为能力欠缺的成年人都纳入到被监护人的范畴。各国的成年人监护立法中几乎都规定了最佳利益原则，即监护人在处理被监护人的财产管理和人身监护的过程中，必须优先考虑被监护人的希望与福祉。以老龄化问题为例，中国正在向老龄化社会发展，老年人权益保护成为了备受关注的社会问题。国家已经将积极应对人口老龄化作为一项长期战略任务。老年人因疾病等原因导致辨识认知能力欠缺的情形较为常见。例如，阿尔兹海默症、脑卒中等疾病都是老年人易患的疾病，这些疾病会在不同程度上导致患者感知觉、思维、记忆、情感、行为等多方面的障碍，最终影响患者的民事行为能力。欠缺行为能力的老年人与未成年人一样缺乏自我保护的能力，因此，在指定监护时也应当充分考虑到老年人的利益，除了保证其基本的生活需要外还应考虑老人精神层面的需要。马斯洛在他的需求层次理论中提出人类需求像阶梯一样从低到高分为五种，分别是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。为了确保老年人能够老有所养、老有所依，在指定监护时应当“积极呼应被监护人需求升级的新时代现实，对 ‘最有利于’的理解和落实更多地向被监护人情感、精神、方便和效用等发展的需要层次考虑”。

四、临时监护

从各国立法情况来看，大多数国家都规定了对行为能力欠缺者的临时性保护措施。《法国民法典》第491条规定，在监护法官受理有关监护与财产管理的案件时，可以将需要保护的成年人置于司法保护之下，保护的时间为整个诉讼期间。《意大利民法典》规定在请求宣告禁治产和准禁治产诉讼中，法官在对被申请人检查后认为有必要时，为被申请宣告禁治产的人设立临时监护人，为被申请宣告准禁治产的人设立临时保佐人。临时监护人和临时保佐人的职务与监护人和保佐人的职务内容相当，担任临时的监护人和保佐人的职务到法官作出终审判决时止。《德国民法典》第1846条规定，如果尚未任命监护人或监护人受到阻碍无法履行其义务，则监护法院应当采取为当事人之利益所必须的措施。

《民法通则意见》也对临时监护人作了规定，即在人民法院作出判决前的监护责任，一般应当按照指定监护人的顺序，由有监护资格的人承担。但该条规定在实践中缺乏可操作性。发生指定监护的原因正是因为对监护人产生争议或是互相推诿，即使法律作出规定，但是由于临时监护人缺乏承担监护职责的意愿，往往不能妥善履行其监护职责，使得被监护人的利益难以得到保障。同时，我国《未成年人保护法》第43条中规定，县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任。该规定明确了民政部门承担对生活无着的未成年人的临时监护责任。因此，《民法总则》为加强被监护人临时保护，规定指定监护人前，被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益处于无人保护状态的，由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会、法律规定的有关组织或者民政部门担任临时监护人。《民法典》继承了该规定。

五、监护人变更的限制与责任的承担

本条第4 款对监护人变更作出了限制。在监护人被指定后，从保护被监护人利益出发，不得擅自变更监护人，例如，通过协议的方式将监护身份转移至他人。擅自变更的，不免除被指定的监护人的监护责任。

【审判实践中应注意的问题】

一、指定监护人的法定程序

根据本条规定，指定监护人可以通过两条途径：一是由村委会、居委会或者民政部门指定；二是可以直接申请法院指定。前者不再是后者的前置程序，因此，当事人直接向法院申请的，法院应当受理。

法院指定监护人后，被指定的监护人不得拒绝。但是由村委会、居委会或者民政部门指定监护人的，不服指定的监护人或者其他有监护资格的人，可以向法院申请。

根据《民事诉讼法司法解释》第351条规定，被指定的监护人不服指定，应当自接到通知之日起30日内向人民法院提出异议。经审理，认为指定并无不当的，裁定驳回异议；指定不当的，判决撤销指定，同时另行指定监护人。判决书应当送达异议人、原指定单位及判决指定的监护人。人民法院应当比照民事特别程序审理。

二、法院指定监护人时应当尊重被监护人的真实意愿、最有利于被监护人

《民法典》将“尊重被监护人意愿”上升为强制性要求，这就要求法院在审理指定监护人案件中，凡是被监护人能够表达意思的，法院都应当听取被监护人的意见。被监护人为未成年人要考虑到未成年人的心理承受情况，可以采取到庭接受询问之外的方式征求其意见，避免给未成年人造成心理上的伤害。

《民法典》虽然规定了“最有利于被监护人”原则，但是没有对该原则作出具体的解释，确定相应的判断标准。人民法院在指定监护人时有较大的自由裁量权，法官需要结合案情和被监护人、监护人的特征来作出判断，除了考虑到被监护人的生存需要之外，还要考虑被监护人的发展层面的需要。

另外，《民法典》规定了监护人的法定顺序。但是法院在指定监护人时不受监护人法定顺序的限制。如果法定顺序在先者并不符合被监护人的意愿、并非最有利于被监护人，则应考虑顺序在后者。并且，在尊重被监护意愿、最有利于被监护人的大原则之下，监护人既可以是一人，也可以是数人，此数人不限于同一顺序。