第三百二十四条

第三百二十四条

国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，组织、个人依法可以占有、使用和收益。

【条文主旨】

本条是关于自然资源用益物权的规定。

【条文理解】

本条沿用《物权法》第118条的规定，表述上仅将“单位”调整为“组织”，其他内容未作变动。

自然资源是指天然存在并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、水流、生物、气候、海洋等资源。对于自然资源的含义，我国法律层面缺少明确的界定。现行法律规范中仅有包含“自然资源”范围或者相关表述的条文内容，如《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”《民法典》第250条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外。”但不能据此推论出，自然资源的范围仅限于前述资源类型。实际上，在前述规定之外，《宪法》第10条中另对土地资源进行了专门规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《民法典》另对土地、矿藏、水流、海域等资源进行了规定，明确城市土地及法律规定属于国家所有的农村和城市郊区土地、矿藏、水流、海域、无居民海岛、野生动植物、无线电频谱、国防资产等资源属于国家所有，法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源归集体所有。《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）中对国有自然资源的范围进行了明确规定，即“全民所有自然资源是宪法和法律规定属于国家所有的各类自然资源，主要包括国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛资源等。”

在自然资源的开发利用历程中，自然资源所有权人往往由于各种主客观条件的限制，不能或者不宜完全自行开发利用所拥有的自然资源，而借助法律制度设计在保留对自然资源的最终支配和处分权的基础上创设用益物权，其目的就是要解决自然资源所有与开发利用之间脱节的问题，从而最大限度发挥自然资源的效用，推进社会的繁荣进步，为社会谋取更多福利。对该部分用益物权，不少学者称之为自然资源使用权或者自然资源用益物权。在我国，由于土地等自然资源主要归国家所有、部分归集体所有，而且除集体所有的自然资源可在集体经济组织之间有限制地转让交换、国家通过征收将集体所有变更为国家所有之外，自然资源所有权是不允许转让交易的，而自然资源作为能够为人类提供生存、发展和享受的物质与空间，需要通过不断的开发和利用才能真正为人类所用、为社会谋取福利。这就决定了组织、个人若开发利用土地、矿产等自然资源，必然基于国家或者集体让渡其所有的自然资源上的部分权能，通过一定的程序和方式依法或者依约对相应的自然资源进行占有、使用和收益。在某种意义上，《民法典》规定的用益物权类型，无论专章规定的土地承包经营权、建设用地使用权等一般用益物权（居住权除外），还是原则规定的海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权等特别用益物权，均可以归属为自然资源用益物权或者自然资源使用权的范畴。

【审判实践中应注意的问题】

在审判实践中需要特别注意，除《民法典》规定的自然资源用益物权类型外，尚有其他法律法规规定的一些资源性权利，亦应依法确认是否可以归属到自然资源用益物权中，并给予物权保护。

一、无居民海岛使用权

《海岛保护法》第4条规定：“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。”其第28～35条对无居民海岛的保护开发进行了规范，明确无居民海岛经批准可以开发利用，但应当依法缴纳使用金，即有偿使用。原国家海洋局据此制定了《无居民海岛开发利用审批办法》《无居民海岛使用权登记办法》等部门规章及规范性文件，对无居民海岛开发利用的审批、登记等事项进行规定。《不动产登记暂行条例实施细则》第54条第3款亦规定“申请无居民海岛登记的，参照海域使用权登记有关规定办理”，将无居民海岛使用权纳入不动产物权统一登记之中。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》亦载明：“建立海域、无居民海岛使用金征收标准调整机制。建立健全海域、无居民海岛使用权招拍挂出让制度。”《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》进一步将海岛资源列入国有自然资源的范畴，并要求“明确无居民海岛有偿使用的范围、条件、程序和权利体系，完善无居民海岛使用权出让制度，探索赋予无居民海岛使用权依法转让、出租等权能”。而且《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》将海域、海岛资源合称“海域海岛资源”，提出“完善海域海岛有偿使用制度”的内容，并将“海域使用权”与“无居民海岛使用权”并列使用。由此可见，海域与海岛资源具有共同或者相近的自然属性，海域使用权与无居民海岛使用权具有相同或者相似的权利属性。鉴于《民法典》第247条、第248条中分别明确规定了海域、无居民海岛属于国家所有，而《民法典》第328条已将海域使用权明确规定为用益物权，则同样作为国有自然资源、具有相同或者相似权利属性的无居民海岛使用权，亦应属于用益物权范畴。在具体审判实践中，若出现涉及无居民海岛使用权的纠纷，应依法确认其自然资源用益物权属性。

二、（国有）草原使用权、森林/林木/林地使用权

《民法典》用益物权分编中已经规定了土地承包经营权，但土地承包经营权的主体系农村集体组织成员，客体是农村集体所有或者国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地。《民法典》第343条尽管将“国家所有的农用地实行承包经营的”，参照适用土地承包经营权的规定，但依然不能涵括其他法律已经规定的资源性权利。就《土地管理法》规定的国有土地使用权、集体土地使用权而言，《民法典》规定的土地承包经营权、建设用地使用权以及国有农用地承包经营权等具体权利类型并没有完全涵括，比如没有实行承包经营的国有农用地使用权，就难以适用《民法典》。就《草原法》而言，除规定了国有草原所有权、集体草原所有权、草原承包经营权外，还规定了国有草原使用权等权利类型，如《草原法》第11条第1款规定：“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权”，《民法典》亦未规定该权利。就《森林法》而言，第15条第1款明确规定，林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。国务院确定的国家重点林区的森林、林木和林地，由国务院自然资源主管部门负责登记。第16条第1款规定：“国家所有的林地和林地上的森林、林木可以依法确定给林业经营者使用。林业经营者依法取得的国有林地和林地上的森林、林木的使用权，经批准可以转让、出租、作价出资等。具体办法由国务院制定。”由此，《森林法》创设的林地、森林、林木使用权，尤其国有林地、森林、林木使用权，并不能完全被涵盖在《民法典》规定的涉及林地的土地承包经营权之中。而且《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》中，在土地承包经营权之外，亦对国有农用地使用权、国有划拨草原使用权、国有林地使用权等权利类型作了明确规定。这些具体类型的自然资源使用权在性质上与《民法典》规定的用益物权类型并无实质区别。因此，在审判实践中涉及前述使用权或者类似权利的纠纷时，不宜简单以《民法典》未作规定为由直接否定其自然资源用益物权的属性，应基于具体案情，根据《民法典》关于用益物权的一般规定精神，以及《土地管理法》《草原法》《森林法》等专门资源性法律规定，结合国家最新的国家发展政策与改革精神，慎重确定相关资源性权利的性质、属性以及是否应给予物权保护。

三、碳排放权、排污权、用能权和用水权

碳排放权、排污权、用能权和用水权作为资源节约、保护环境、应对气候变化的新型资源性权利，已经体现在党和国家涉及生态文明建设的多个政策性、法制性文件中，如《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》《生态文明体制改革总体方案》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等，成为我国生态文明发展战略的重要制度设计。2018年10月26日新修改实施的《大气污染防治法》第21条第5款也已经明确规定，“国家逐步推行重点大气污染物排污权交易”，从而在法律层面确立了排污权的地位。国务院及其下属相关主管部门也制定了相关的规范性文件或者部门规章予以规范，碳排放权、排污权、用能权和用水权交易的市场、交易机制也在逐步建立完善中。目前尽管对碳排放权、排污权、用能权和用水权的权利性质尚有一定争议，但鉴于交易的基本前提是交易标的须归属不同的市场主体，交易标的须是交易主体合法拥有的具有交换价值的财产或财产性权利，且产权明晰，否则就难以进行市场交易。因此，碳排放权、排污权、用能权和用水权应属于市场交易主体享有的具有交换价值的财产或者财产性权利，碳排放权、排污权、用能权和用水权的客体虽有争议，但均指向大气、水体、土壤、煤炭、温室气体等自然资源要素，在某种意义上仍然是对自然资源的保护利用或者与自然资源的保护利用密切相关，可以归属到广义的自然资源用益物权的范畴。实际上，碳排放权、排污权等新型资源性权利，不仅已经体现在《京都议定书》《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》等国际性条约之中，而且欧美等发达国家已经通过立法予以确立。尽管由于条件不成熟等原因，我国《民法典》未能对碳排放权、排污权、用能权和用水权等新型资源性权利作出规定，但是随着我国生态文明建设的深入推进，此类权利的交易活动将会不断增多，交易规模亦会越来越大，纠纷产生的几率也逐步增加。实际上，最高人民法院在2016年就开始关注涉及此类新型资源性权利的纠纷，《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》（法发〔2016〕12号）曾明确提出“研究排污权、用能权、用水权等市场交易机制和规则，妥善审理相关案件，充分发挥金融手段及市场机制在实现绿色发展、减缓和适应气候变化中的重要作用”。《最高人民法院关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》（法发〔2017〕30号）进一步明确：“依法保护有偿取得的排污权及其使用、转让和抵押等权利。充分运用碳排放权交易注册登记系统，准确判断排放配额的权利主体，合理确定交易各方的权利义务。依法保护用能权交易主体在合法交易场所买卖用能权指标的行为，参照试点地区制定的交易管理办法、交易规则及争议解决机制，妥善审理用能权纠纷案件。”《最高人民法院关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》（法发〔2018〕7号）中再次提出：“深入研究用能权、用水权、排污权、碳排放权交易的法律属性、初始分配和交易规则，推动环境资源交易市场制度完善。”由此，在审判实践中，若遇到涉及此类新型资源性权利的纠纷，除遵循正常的法律适用规则外，亦要贯彻落实《民法典》确立的绿色原则，并基于具体案情确定是否可以参照用益物权的一般规定作出相应的裁判。至于其中的用水权与《民法典》第329条中规定的取水权的关联与区别，可在司法实践中结合具体个案情况进一步研究探讨。