第三百三十条

第三百三十条

农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。

【条文主旨】

本条是关于农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的规定。

【条文理解】

农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国宪法确立的农村集体经济组织的经营体制，是党在农村的基本政策。双层经营包含了两个经营层次：一是家庭分散经营层次；二是集体统一经营层次。家庭承包经营是集体经济组织内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础，实行家庭承包经营，符合生产关系要适应生产力发展要求的规律，使农户获得充分的经营自主权，能够极大地调动农民的积极性，解放和发展农村生产力；符合农业生产自身的特点，可以使农户根据市场、气候、环境和农作物生长情况及时作出决策，保证生产顺利进行，也有利于农户自主安排剩余劳动力和剩余劳动时间，增加收入。集体经营层次具有生产服务、组织协调和资产积累等功能，在坚持家庭承包责任制长期稳定的基础上，要不断完善和健全双层经营体制，鼓励和引导集体经济组织逐步壮大经济实力，从而管理好集体资产，协调好利益关系，组织好生产服务和集体资源开发，特别是要增强服务功能，解决一家一户难以解决的困难。

我国家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，经历了不断完善和发展的过程。1978年安徽省凤阳县小岗村农民打破土地公有制，在全国率先实行包产到户，成为农村经营体制改革的发端。此后，联产承包责任制在全国农村普遍得到实行，中央多次以1号文件对此予以肯定和规范。1982年中央1号文件指出：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。”1984年中央1号文件又规定，土地承包期应在15年以上，生产周期长的带有开发性的项目，如果树、森林、荒山、荒地等，承包期还应更长。1993年又针对第一轮承包期陆续到期的情况，规定承包期再延长30年。1993年《宪法修正案》第6条将《宪法》第8条第1款修改为：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”从而把农村家庭联产承包为主的责任制写入《宪法》，为建立新的农村经营体制提供了宪法依据。1995年3月28日《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》指出：“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策和我国农村经济的一项基本制度，必须保持长期稳定，任何时候都不能动摇。要通过强化农业承包合同管理等一系列措施，使农村的土地承包关系真正得到稳定和完善。”1997年8月27日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》提出：以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度。稳定土地承包关系，是党的农村政策的核心内容。1998年10月14日《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》以家庭承包经营取代联产承包责任制，提出“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，要求“坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年不变的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。1999年《宪法修正案》再次明确规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。2002年12月28日修订的《农业法》第5条第2款规定：“国家长期稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，发展社会化服务体系，壮大集体经济实力，引导农民走共同富裕的道路。”实践证明，家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，符合生产关系要适应生产力发展要求的规律，极大地解放和发展了农村生产力，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持。

土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障，农村集体经济组织成员与土地的关系，是决定农业发展、农村稳定和农民富裕的最基本和最重要的问题。稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系，稳定土地承包关系是党的农村政策的基石，绝不能动摇。本条“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的规定，正是为了稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。

本条第2款规定了依法实行土地承包经营制度的农业用地的范围。《农村土地承包法》第3条第1款规定：“国家实行农村土地承包经营制度。”《农业法》第10条第1款规定：“国家实行农村土地承包经营制度，依法保障农村土地承包关系的长期稳定，保护农民对承包土地的使用权。”依法实行土地承包经营制度的农村土地，包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。其中既包括农民集体所有的农业用地，也包括国家所有依法由农民集体使用的农业用地。本条“用于农业的土地”，主要有耕地、林地和草地，还有一些其他用于农业的土地，如荒山、荒丘、荒沟、荒滩等“四荒地”。上述这些用于农业的土地中数量最多，涉及面最广，与每一个农民利益最密切的是耕地、林地和草地，对此本法作了重点表述。其他农村土地如“四荒地”等包含在本条规定的“其他用于农业的土地”之中。根据《农村土地承包法》的规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。可见，农村土地承包经营制度包括两种承包方式，即家庭承包和以招标、拍卖、公开协商等方式的承包。农村土地承包一般采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。家庭承包方式是指，以农村集体经济组织的每一个农户家庭全体成员为一个生产经营单位，作为承包人与发包人建立承包关系，承包耕地、林地、草地等用于农业的土地。家庭承包中的承包人是农村集体经济组织的农户。发包人将土地发包给农户经营时，应当按照每户所有成员的人数来确定承包土地的份额，也就是通常所说的“按户承包，按人分地”，也叫“人人有份”。由于每个集体经济组织成员在本集体经济组织中均享有成员权，也由于农村土地是农民的基本生产资料，也是他们的基本生活保障，因此，每个农村集体经济组织的成员，不论年长年幼、是男是女都享有土地承包权。凡是本集体经济组织的成员应当人人有份的农村土地，尤其是耕地、林地、草地，都应当依法实行家庭承包。有些用于农业的土地如果园，在本集体经济组织内做不到人人有份，只能由少数农户来承包；对于“四荒地”，本集体经济组织成员有的不愿承包，有的根据自己的能力承包的数量不同。这些不宜采取家庭承包方式的农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。这些承包方式都是以自愿、公开、公正的原则进行承包的，能够更合理地利用这些农村土地。

【审判实践中应注意的问题】

根据《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》要求，为深入贯彻落实习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要论述，全面贯彻党的十九大精神和《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，充分发挥人民法院审判职能作用，为实施乡村振兴战略提供有力的司法服务和保障，人民法院在审判中，应依法妥善审理农村土地承包案件，深入贯彻落实中央关于承包地“三权分置”改革政策，保障农村土地制度改革。依法保护农民合作社、家庭农场等农业经营主体的合法权益，维护农村土地集体所有制和家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，确保土地承包关系保持稳定并长久不变，促进完善农村基本经营制度。按照“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”要求保护农村承包地的土地经营权依法有序流转。按照《物权法》《农村土地承包法》等规定保护农民对承包土地享有的占有、使用、收益等法定权利。在充分尊重农民真实意愿的基础上，合理有序促进农业市场化、集约化、组织化、规模化发展。在保护农村宅基地农户资格权和农民房屋财产权的基础上，依法保护宅基地、农村集体建设用地使用权流转和符合土地利用总体规划的农村住宅、农业设施和休闲旅游设施等建设，大力支持改革试点地区开展农村土地制度改革试点工作。对于违规违法买卖宅基地、违反土地用途管制、工商企业和城市居民下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的行为，依法认定无效。